21世纪经济报道记者 崔文静 北京报道

严监管，是证监会近期反复强调的工作重心之一。

“我们将瞪大眼睛，对问题机构、问题企业强化早期纠正，对各类风险及早处置，对各种违法违规行为露头就打，对重点领域的重大违法行为重点严打。特别是一些触碰底线的，比如造假欺诈、操纵市场、内幕交易等违法行为，都要严厉打击。”证监会主席吴清3月6日在十四届全国人大二次会议经济主题记者会上答记者问时表示。

根据此前多位受访人士分析，当前资本市场严监管之态已经明确，但处罚必须以法律为依据，当前法律制度对部分资本市场违法违规行为的惩处力度有待提高。

今年两会上，全国政协委员、民建中央法制委员会委员、中国证监会处罚委办公室一级巡视员罗卫带来了关于完善法律责任、提升资本市场违法成本的相关提案。

在罗卫看来，当前惩治证券违法犯罪行为虽取得了积极成效，但法律制度供给不足的问题仍然存在，监管执法仍面临制度短板，有必要通过完善立法织密制度笼子，加大立法供给，保证资本市场监管执法工作“长牙带刺”、有棱有角。

资本市场法律供给不足的三大问题

证监会主席吴清3月6日表示，证监会将认真对标对表，针对股票市场、债券市场、期货和衍生品市场等各领域、各主体、各环节，全面检视并加快补齐监管存在的短板弱项。

毫无疑问，严监管正在渗透到资本市场的方方面面，针对违法违规行为的处罚力度较过去亦有加强，但市场仍然存在“罚酒三杯”之声。在诸多业内人士看来，其背后的原因之一是资本市场法律供给的不足。

比如，罗卫即在两会提案中指出其中三大问题。

其一，对配合上市公司（发行人）财务造假的第三方缺乏必要法律规制。证监会处罚案例显示，深受市场诟病的上市公司IPO欺诈发行和因财务造假引发的信息披露违法中，供应商、客户、银行、中介机构及其人员等第三方配合上市公司造假的情况时有发生，部分第三方甚至主动唆使上市公司财务造假。对协助造假者的行为，无论是《证券法》还是《刑法》，均未直接规定相应的法律责任。因责任条款的缺失，此类行为长期游离于法律之外，逃脱了法律制裁，这显然不利于资本市场良好生态的构建。

其二，对侵害上市公司利益的违法行为的法律责任界定不尽精准合理。上市公司控股股东、实际控制人或其他关联方违规占用（挪用）上市公司资金、操纵上市公司违规担保、违规通过关联交易进行利益输送等侵害上市公司利益的行为屡见不鲜。

但因法律未直接规定该类行为的行政责任，故监管部门只能转而采用信息披露条款进行行政处罚，即以上市公司信息披露为由，惩处上市公司及相关责任人。这种追究间接责任的做法，显然无法精准打击违法者，有“隔靴搔痒”“避重就轻”之嫌，亦在某种程度上构成对上市公司的“二次伤害”，原因在于上市公司在被违法者侵害利益后，还须承担信息披露违法责任。

此外，《刑法》虽规定了背信损害上市公司利益罪，但因法律理解争议、证明标准不清晰等原因，刑事追责落地率不高，震慑力不足。

其三，法律缺乏对上市公司股东、实际控制人违背承诺行为的行政责任规定。实践中，对于上市公司股东、实际控制人不履行承诺的行为，因法律并未规定相应的行政责任，监管部门只能转而从监管问询、信息披露违法等其他方面进行监督。目前法律缺乏对上市公司股东、实际控制人违背承诺行为的法律规制，忽视了资本的逐利性，未能充分保护投资者利益。

依法严查证券违法犯罪有三大力措

2023年中央金融工作会议提出要全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区。为保证依法严厉查处证券违法犯罪活动，罗卫给出三条针对性建议。

首先，单独制定配合上市公司（发行人）财务造假的第三方的法律责任条款。建议借鉴刑事领域将部分帮助犯、从犯单独入罪的做法（比如帮助信息网络犯罪活动罪），将第三方配合上市公司（发行人）实施财务造假的行为，规定为独立的违法行为。

其次，新增侵害上市公司利益行为的行政法律责任并强化刑事追责力度。将上市公司控股股东、实际控制人或其他关联方侵害上市公司利益的资金占用等行为，从信息披露违法行为中剥离出来，作为单独的违法行为追究行政责任。同时，推动出台司法解释，明确背信损害上市公司利益罪的适用条件，强化刑事打击力度。

此外，新增对上市公司股东、实际控制人违背承诺行为的行政责任。抛弃旧思维，从精准打击违法者，增强投资者的获得感、安全感角度，对上市公司股东、实际控制人故意违背承诺的行为，规定相应的行政法律责任，让监管部门对此类行为的监管“长牙带刺”。

建议出台金融法 落实金融监管全覆盖

除建议完善相关法律以加强对资本市场违法违规行为处罚力度外，罗卫同时建议出台金融法，以落实金融监管全覆盖。

罗卫提到，当前，随着党和国家机构改革方案的实施，我国金融监管形成了“一行一局一会”的新格局，进一步明确了职责分工，有助于强化对金融活动的统一监管。但是，目前金融监管缺少统一的基本法，监管重叠或监管空白仍然存在，金融法律体系还不够健全。

有鉴于此，罗卫建议加快推进金融领域的基本立法，制定出台国家层面的金融法，统一金融行业基础性法律制度，进一步提高我国金融行业法治水平。

在罗卫看来，新出台的金融法应当体现五大原则：

首先，强调必须坚持党中央对金融工作的集中统一领导，突出金融工作的政治性、人民性。

其次，坚持金融要为经济社会发展提供高质量服务。

再者，坚持全面加强金融监管，落实监管全覆盖，有效防范化解金融风险。

与此同时，坚持发挥体制机制优势，发挥各方合力，全力提升金融市场内在稳定性。

此外，坚持监管规范和促进发展并重，推动金融行业高质量发展。

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