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阿根廷总统激进改革开掉5000政府员工

来源:中国新闻周刊 时间:2024-06-16 10:31 阅读

不到一个月前,在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯的议会大厦,新总统哈维尔·米莱走下台阶,他背对着国会,面朝着烈日下的追随者们,发表了总统就职演说。他在演说中表示,要对阿根廷经济施行休克疗法,除此以外,别无他选。

随后,一场面向阿根廷约4500万人口的“激进实验”开始了。这位右翼政治家未经国会辩论就颁布了一项紧急法令,包含国有企业私有化、出口自由化、放松价格管控等366条改革项目。“阿根廷需要紧急改变路线,以避免灾难发生。”米莱这样解释道。

但对于阿根廷人来说,现有的状况不啻于一场灾难。过去12个月,他们经历了高达160%的通货膨胀。米莱上台后,情况变得更加糟糕,他们发现不仅阿根廷比索一夜间贬值超过50%,牛奶、面包等基本食品价格上涨了50%,汽油价格涨幅甚至高达80%。

新年前夕,数千名阿根廷人走上布宜诺斯艾利斯街头,抗议米莱提出的全面改革和放松管制的法令。阿根廷最有影响力的工会之一劳工总联合会还宣布,将在1月24日举行全国性罢工,并要求法院认定米莱的新法令违宪。

中国社科院拉美所阿根廷研究中心秘书长林华对《中国新闻周刊》表示,休克疗法是一个比较极端的经济政策,理论上会一定程度抑制通胀、稳定经济,但它也有比较明显的副作用,对贫困阶层和劳工阶层的打击很大,极有可能导致社会动荡。对于阿根廷来说,是否能够经受得住这样的冲击,目前还未可知。

2023年11月19日,阿根廷自由前进党在布宜诺斯艾利斯的竞选总部,米莱赢得总统竞选后向支持者挥手致意。图/视觉中国

“电锯手”的改革

竞选期间,一头乱发的米莱,总是挥舞着一把电锯,誓言将阿根廷的政治和经济与过去切割。

如米莱当时所承诺的,大刀阔斧的紧缩政策和休克疗法开始在阿根廷全面推进。完成权力交接仪式当晚,新的阿根廷总统办公室就宣布米莱签署的总统令,将现有18个政府部门直接砍掉一半,减少至9个,分别为经济部、安全部、国防部、内政部、外交部、司法部、基础设施部、卫生部以及人力资本部。原来的能源和矿业部将被划入经济部,社会发展、教育、劳动、妇女和文化部被纳入了人力资本部。

米莱还宣布将不会与2023年度自己就职前雇用的政府员工续签合同。据新政府估计,超过5000名工作人员被解雇。

对政府内部开刀的同时,米莱还签署了一份包含366项条款的“必要性和紧迫性法令”。这份法令开篇就宣布,该国“经济、金融、财政、行政、养老金、关税、健康和社会事务的公共紧急状态将持续至2025年12月31日”。

法令还要求彻底放松对经济的管制,提出“休克计划”,在全国范围内放松对商业、服务和工业的管制,废除多项法律和法规,推进上市公司的私有化,赋予国家促进“基于自由决策的经济体系”的权力。

米莱对民众解释称,只有进行必要的改革,国家的“重建之路”才能在从上届政府手中继承的“巨大的危机”之后开启。

新年前夕,米莱还向国会提交了一份名为《阿根廷人自由的基础和起点法》的综合改革方案,将他的休克疗法从经济政策扩展到政府的各个方面。措施包括取消阿根廷初选,允许高等教育机构向非阿根廷居民的外国人收取学费、允许41家上市公司私有化以及在米莱任期内扩大其制定经济政策的权力。

这些激进的政策在国内引发激烈反响,次日,成千上万人被召集在布宜诺斯艾利斯市中心举行示威,反对哈维尔·米莱政府。阿根廷两大工会劳工总联合会和阿根廷中央工人组织参与其中。此前,阿根廷11个省已经先后宣布进入经济紧急状态,并公布了控制和减少公共支出的计划。

林华分析称,紧缩政策是本次米莱政府改革的关键,特别是解雇公共部门的员工和减少公共事业的补贴,左翼政府执政时期,财政补贴占政府支出的很大一部分。但对于水、电、气等领域补贴的削减,也不可避免会影响阿根廷普通人的日常生活。这也是为什么米莱政府与工会的矛盾正在步步加深。

布宜诺斯艾利斯托尔夸托迪特拉大学政治学教授卡洛斯·杰尔瓦索尼对《中国新闻周刊》表示,米莱接手的是一个矛盾重重的国家,因为阿根廷长期以来经济状况非常糟糕,人们投票给米莱,并不意味着支持他的主张,而是对现状的愤怒和沮丧。“毕竟50多年来,阿根廷长期经历着宏观经济和社会灾难。”

失败的遗产

阿根廷也曾有过辉煌的过去,这个南美第二大国于1816年宣布独立,由于自然资源丰富、农业发达,很快成为全球农业生产大国。1913年,阿根廷跻身于世界上人均收入前十位的最富裕国家,人均GDP为3797美元,相当于当时美国人均国内生产总值(GDP)的80%,比同期的法国和德国都高。那时的阿根廷人常常自夸,阿根廷是“一个没有穷人的国家”。

19世纪末,第一次世界大战爆发前夕,阿根廷的GDP仍以年增长率6%的速度飙升。《经济学人》当时曾在报道中称,“对于阿根廷来说,没有比这更好的时代了”。

随着第一次世界大战的爆发,阿根廷作为世界上最具活力的经济体之一的地位,已成为遥远的记忆。一战之前,全球化和自由贸易盛行,阿根廷抓住了这一机遇,以农产品和畜牧业出口,实现了本国经济的空前繁荣。

尽管在战前是世界上最富有的国家之一,阿根廷却未能完成向现代化工业化强国的转型。这意味着,阿根廷的经济仍依赖出口,当战争到来时,阿根廷开始了长期的衰落。

林华指出,阿根廷的经济结构问题直到现在也没能解决,农产品出口仍是它主要的经济支撑。也因为如此,阿根廷经济对外依附性太强,而内生增长动力不足。2020年,阿根廷农业发展基金会“农产品出口监控”报告显示,阿根廷每通过出口存入10美元,就有7美元来自农业。如果没有农产品出口,阿根廷几乎无法获得外汇。

1946年,军人出身的胡安·庇隆当选总统,试图探索出社会主义和资本主义之间的“第三条道路”。他的政治主张,现在被称为“庇隆主义”。上台后,庇隆宣布没收欧美投资,收回英法铁路,将资产国有化,种种保护主义举措引发外资恐慌,外资占总投资的比重从1930年的30%下降到1949年的5%。

国有化还导致了极度的政治腐败,国企效率极低,因为与国际市场的脱节,企业也渐渐丧失了竞争力。不仅如此,庇隆政府为了讨好民众,大量印钞,引发通货膨胀。1952年,阿根廷民众生活费用增加了73%。1955年,极度腐败的政府和大幅通胀引发民众不满,庇隆在一场军事政变中被迫下台,流亡海外。

20世纪50至70年代,阿根廷处于文人与军人交替执政的阶段。军人政府以相对粗暴的方式干预经济,大肆印钞,大规模赤字和债务因此形成,这也是阿根廷1982年债务危机爆发的根本原因。

1983年,阿根廷军政府倒台,首任民选总统阿方辛开启了文官政府时期。阿方辛政府实行以反通货膨胀为主的新经济政策,即“奥斯特拉尔计划”,还发行了新货币回收之前的比索。但是,这一政策未能奏效。1989年,阿根廷经济极度困难,通货膨胀超过3000%。

同年,梅内姆接任阿方辛后,试图用新自由主义改革来扭转阿根廷经济。他降低了贸易壁垒,全面开放市场,对国有企业进行私有化。虽然他的政策遭到阿根廷人的批评,但在执政初期却有效缓解了债务危机。上世纪90年代中期,阿根廷GDP增速明显加快。

梅内姆另一项争议巨大的政策是施行固定汇率,时间长达十年之久,这也导致阿根廷币值被高估,出口行业竞争力下降。阿根廷经济再次陷入衰退,1999年他下台时,政府开支已达GDP的28.2%,政府累积外债接近1500亿美元,约为GDP的50%。

2001年和2002年,阿根廷爆发金融危机。比索贬值后累积的通胀率最高达80%,大批企业倒闭,失业率高达25%。最动乱的时候,阿根廷因12天换了五位总统而闻名。

爱德华多·杜阿尔德于2002年被国会推举为总统,他带领国家度过了危机的余波。2003年,内斯托尔·基什内尔接任总统职位。他任职期间,在大宗商品价格高涨以及一些国内改革的推动下,暂时稳定了阿根廷经济。

2007年到2015年,内斯托尔·基什内尔的妻子克里斯蒂娜·费尔南得斯·基什内尔成为阿根廷第一位民选产生的女总统,“基什内尔主义”进入高光时期。基什内尔主义的核心目标在于摒弃新自由主义路线,通过强化政府干预,实现经济和社会的协调、可持续发展。克里斯蒂娜执政前期,阿根廷经济曾经历中高速增长,这也让克里斯蒂娜在2011年得以连任。但随着早期的经济增长动力渐渐消失,2012年后阿根廷经济下滑,通胀攀升,与西方国家的债务纠纷加剧。

连续三届左翼政府之后,中右翼马克里政府上台。林华认为,“阿根廷政党忽左忽右,无法形成政策的延续性,也是其经济形势进一步恶化的主要原因之一。”到了2019年,中左翼候选人费尔南德斯当选时,阿根廷人均GDP已不足1万美元,全球排名86位。《华尔街日报》评论称,阿根廷早已经成为其他经济体用来恐吓彼此的睡前故事。

卡洛斯·杰尔瓦索尼也坦言,三四届政府都无法挽救阿根廷的经济,这也导致国内愤怒的民众很多,阿根廷已经悲哀地成为世界上唯一一个70年来没有稳定货币的国家(除90年代)。直到今天,阿根廷人始终不愿意用比索进行储蓄。

解药还是毒药?

林华认为,为了挽救糟糕的经济,阿根廷的确需要一场彻底的改革,但米莱的休克疗法是否是一剂良药,目前还不能确定。

通常来说,休克疗法是由国家主动和突然地放松价格与货币管制,减少国家补助,快速地进行贸易自由化,该疗法也常会伴随着大规模私有化。这套经济纲领和政策的实施,具有较强冲击力,在短期内可能使社会和经济产生巨大震荡,甚至出现休克状态。因此,学界借用医学名词称之为休克疗法。

上世纪80年代,美国经济学家杰弗里·萨克斯首次把这个概念引入经济领域。1986至1990年间,他被玻利维亚总统聘请为顾问,任期内他利用这一理论,协助设计并执行了稳定计划,在短时间内导致大量工人失业、物价疯狂上涨。

实行休克疗法的第一年,玻利维亚GDP总值下降2.9%,但随后几年都保持2.5%左右的增长势头。

但在林华看来,人们只看到了玻利维亚休克疗法的一面,从控制通胀、稳定经济的角度来看,休克疗法在玻利维亚确实取得了一定的成绩。但硬币的另一面则是,该疗法对中下层民众的冲击非常巨大,玻利维亚的休克疗法直接导致该国社会发展严重受阻,上世纪90年代末的贫困率一度达到60%。

在历史上,休克疗法也曾让俄罗斯付出惨痛的代价。1992年,俄罗斯开始了以休克疗法为核心的经济改革,放开物价、采取紧缩的财政政策和货币政策、推动国有企业的私有化。但在经济增长乏力、商品短缺的情况下,俄罗斯出现恶性通胀,物价失去控制,货币贬值,居民生活水平一落千丈。从1992年至1997年,俄罗斯采用休克疗法6年内,GDP总量几乎减少了一半。

林华表示,目前,阿根廷的贫困率已经超过40%,这比上世纪90年代初的情况可能更加糟糕。在这种状况下,米莱要施行休克疗法,阿根廷的贫困阶层和劳工阶层是否有耐心去接受这种阵痛,去等待政策效果显现,尚未可知。如果等待不了,阿根廷可能会爆发更严重的社会动荡。

而米莱的另一个挑战则在国会,阿根廷是代议制联邦共和国,立法权、司法权、行政权三权分立。卡洛斯·杰尔瓦索尼认为,米莱“在国会中完全处于弱势”。他所在的自由前进党仅占阿根廷参议院72个席位中的7个,以及众议院257个席位中的38个。

林华表示,米莱政府是否能够通过政策调整,获得中右翼马克里所在政党的支持至关重要。她进一步指出,“目前来看,阿根廷未来的发展道路仍然会比较曲折,更为确定的一点是,阿根廷民众短期内仍需要承受由改革而来的巨大代价”。

发于2024.1.8总第1124期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题:阿根廷新总统米莱的休克疗法

记者:郑立颖

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